Execução de emendas parlamentares individuais ao orçamento: mudanças em 2014
Resumo
No Brasil, o caráter autorizativo do orçamento público transforma a execução das emendas parlamentares em instrumento de barganha do Executivo para a obtenção de apoio político no Legislativo (PEREIRA; MUELLER, 2004). Contudo, as diretrizes orçamentárias da União para 2014 tornaram obrigatória a execução das emendas individuais de senadores e deputados federais (Lei n. 12.919, de 24 de dezembro de 2013, art. 52). As diretrizes orçamentárias para 2015 incorporam a experiência adquirida, com a vigência dessa obrigatoriedade, em 2014. Os aprendizados ocorridos, ao longo deste ano, subsidiam novas mudanças nesse regime jurídico, que já se discutem nas diretrizes orçamentárias para 2016. Ademais, a Emenda Constitucional n. 86, de 16 de março de 2015, a PEC do Orçamento Impositivo, estende a obrigatoriedade da execução das emendas orçamentárias parlamentares individuais aos demais entes federados. Por conseguinte, esse instrumento de barganha está sendo reconfigurado na esfera federal.
Para alguns autores, em lugar de terminar com a barganha política, essa obrigatoriedade consolidaria um piso mínimo e ampliaria a dissipação de recursos públicos com diminuição da qualidade democrática da representação política (PEREIRA, 2014; RENNÓ; PEREIRA, 2013; AMES, 1995). Nesse contexto, a etapa da execução é crítica, pois evidencia os conflitos distributivos, dado que praticamente todas as emendas individuais são aprovadas, mas nem todas são liquidadas ou pagas (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005). Desse modo, as respectivas regulamentações – capazes de impor barreiras e limites às execuções orçamentária e financeira das emendas individuais – podem ser tão importantes para a efetividade desse orçamento denominado impositivo quanto as disposições legais, inclusive o contingenciamento.
O contingenciamento, por si só, potencializa os desvios de finalidade das decisões alocativas e eleva o custo social de governabilidade por fragilizar os controles sociais administrativo e financeiro da capacidade de governar (PIRES JÚNIOR, 2005). Dessa maneira, as reprogramações orçamentárias ao longo das execuções orçamentárias e financeiras expressam mudanças de agenda governamental e identificam os diferentes graus de controvérsia em torno das programações de gastos públicos (GIACOMONI, 2005).
Assim, o objetivo da pesquisa é verificar se houve mudanças perceptíveis, no padrão das execuções orçamentária e financeira das emendas parlamentares federais ao orçamento de 2014, especialmente as emendas individuais, em relação ao ano anterior, e quais as características dessas mudanças. A pesquisa confirma a hipótese de que a impositividade de execução das emendas individuais, em 2014, produziu padrões diferenciados de execução, em relação às demais programações do mesmo ano e às programações emendadas no ano anterior. Contudo, essas mudanças vão no sentido contrário ao esperado.
O exame comparado da execução orçamentária e financeira das emendas individuais que resultaram em ações com um único autor frustra a expectativa de aumento dos graus de execução orçamentária dos valores autorizados (50%, em 2013, contra 2%, em 2014). Desse modo, o valor da execução orçamentária de 2014 foi de apenas 4% em relação ao ano anterior. Embora o valor absoluto da execução financeira tenha aumentado, ligeiramente, a sensível redução dos restos a pagar em exercícios subsequentes – de 48,5% do autorizado, em 2013, para 0,5%, em 2014 – compromete a execução financeira futura desse tipo de emenda.
Tal padrão de política orçamentária e financeira do Poder Executivo parece afetar o credit claiming parlamentar de modo negativo, dados os desincentivos para a individualização das emendas orçamentárias (MAYHEW, 2004; PEREZINO, 2011). Tal política orçamentária também se mostra excludente, posto que favorece agendas de maiorias em detrimento de minorias parlamentares, o que aproxima o sistema político brasileiro dos sistemas majoritários e levanta questões teóricas sobre a qualidade da representação política (PEDERIVA; RENNÓ, 2015).
Em suma, a pesquisa revela a manutenção dos padrões de execução das programações de gastos cujas emendas individuais compartilham autoria com o Executivo ou emendas de outros autores e a diminuição, em lugar do aumento, das programações oriunda de uma única emenda individual. Isso significa que as normas pertinentes à obrigatoriedade dessa execução não estão sendo efetivas. Outra alternativa possível é que não exista visibilidade suficiente das eventuais reprogramações orçamentárias ou dos possíveis rearranjos acordados com os parlamentares autores dessas emendas individuais. Tais resultados podem ser diferentes nos anos subsequentes, considerando que 2014 foi ano eleitoral, assim como nas esferas subnacionais.