Federalismo cooperativo e a promoção de capacidades estatais nos municípios brasileiros
Resumo
O artigo discute como os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2010) implementaram iniciativas que impactaram no desenvolvimento de capacidades estatais nos municípios. O problema dessa pesquisa é analisar se essa questão o federalismo no Brasil desenvolveu formas de cooperação intergovernamental que buscaram suprir deficiências administrativas, gerenciais e financeiras dos entes municipais. De forma mais específica, se em ambos governos foram estruturadas fóruns federativos reunindo governo federal e municipal com a finalidade de alinhar instrumentos para apoiar o fortalecimento gerencial e institucional das cidades e quais ações foram realizadas nessa linha.
Em termos teóricos, a discussão realizada se apoia na literatura sobre o federalismo cooperativo considerando como que essas formas de cooperação privilegiam arranjos políticos e institucionais entre os entes federados. A criação de políticas e programas com efeitos federativos decorre da existência dessas arenas intergovernamentais. Estes fóruns definem suas próprias regras de funcionamento e arbitram temas de interesse conflitantes que requerem a pactuação de consensos entre o nível federal e suas contrapartes subnacionais. São espaços de negociação e barganha que delimitam o escopo de sua agenda, o que orienta os temas a serem debatidos e deliberados. Estas instâncias não se pautam por questões específicas, pois a reunião de representações territoriais é o seu eixo político e organizativo. Trata-se de vínculos organizados entre as políties constitutivas da Federação.
Esta pesquisa é um estudo de natureza qualitativa cujo método de investigação combinou três técnicas para o levantamento de informações: análise da literatura, análise documental e entrevistas com atores governamentais e de associações nacionais municipalistas (Confederação Nacional de Municípios, Associação Brasileira de Municípios e Frente Nacional de Prefeitos). Na primeira frente, a fonte são artigos, papers e monografias que analisam esse tema nos governos FHC e Lula. A segunda referência são documentos governamentais que analisam ações e apresentam iniciativas que o poder público federal formulou para ampliar as capacidades estatais municipais, e que tem nos fóruns territoriais de cooperação sua arena central de debate. Por fim, as entrevistas com atores políticos que estiveram à frente e participaram do Comitê de Articulação Federativa (CAF), criado em 2003 pelo governo Lula, e que foi a principal experiência de colaboração intergovernamental entre a esfera federal e os municípios.
O material empírico foi analisado tendo por referência o conceito de federalismo cooperativo em sua dimensão da colaboração territorial e por meio de cinco questões: ideias relativas ao tema da modernização municipal, atores participantes das arenas federativas e suas relações, instituições participantes, complementaridade das ações propostas e resultados alcançados.
Os resultados da pesquisa, quando apresentados de forma comparada entre os governo FHC e Lula, mostram realidades distintas. No primeiro inexistiu uma arena de cooperação territorial com as cidades, mesmo que algumas iniciativas adotadas tenham impactado de forma negativa as capacidades estatais desses entes. No segundo, por meio de negociações acordadas no âmbito do CAF, foram implantadas iniciativas que favoreceram o fortalecimento institucional e financeiro municipal (como foi o caso da lei que ampliou a base de arrecadação do ISS, um dos principais tributos municipais).
Mas, ao mesmo tempo, em ambos governos, e nesse caso, de forma mais específica o governo Lula, mesmo tendo o apoio do CAF, as proposições para desenvolver mais capacidade de gestão local não conseguiram ser efetivas em articular as instituições federais que possuem programas de fomento às capacidades estatais municipais em torno de uma agenda estimulasse mais adesões locais. Esse é o caso específico dos programas ofertados pelo BNDES (PMAT) e Ministério da Fazenda (PNAFM). Assim, no período de 2003-2010, a pesquisa verificou que houve uma atuação do governo federal mais focada em apoiar a gestão municipal. Mas ainda assim os resultados têm que ser matizados, pois apesar de melhoras na capacidade de arrecadação local e programas ofertando softwares públicos de suporte à administração municipal, a realidade da gestão municipal não conseguiu ser equacionada de forma mais sistêmica por meio do CAF como fórum de cooperação territorial. No entanto, um resultado importante foi a produção de um diagnóstico da gestão municipal que segmenta as cidades por grupo, conforme suas capacidades estatais. Desse modo, tem-se nesse estudo uma referência para seguir a trilha de aprimorar as instâncias territoriais de colaboração federativa orientadas para fortalecer a gestão municipal.