I Encontro Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas

O desenvolvimento de arranjos de gestão nas regiões metropolitanas brasileiras vem encontrando várias barreiras, seja pelo formato das relações federativas, que restringe a cooperação e causa conflitos quanto à legitimidade nas funções públicas de interesse comum metropolitano, seja pelo desmantelamento das estruturas de planejamento metropolitanas, nos anos 1990, que implicou na baixa efetividade das ações governamentais. Com base na interdependência entre governabilidade e governança, e na importância do aparelho de Estado para as políticas públicas metropolitanas, este texto discute a construção de um novo arranjo institucional de gestão na Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA).

A governança pública, enquanto um avanço para o planejamento e gestão governamental, abriu alternativas ao gerenciamento das políticas públicas. Entretanto, o estabelecimento de uma governança pública depende do fortalecimento institucional e da capacidade dos governos em estabelecer e manter acordos, se relacionando desse modo com a governabilidade, que além da legitimidade, pode ser entendida como a credibilidade dos governos e respaldo desses junto à sociedade. Já a articulação entre as capacidades políticas e técnicas diz respeito às condições estruturais do aparelho do Estado, que são determinantes na efetividade das políticas públicas. Assim, as barreiras à governança metropolitana, além dos problemas quanto à cooperação e a coordenação nas ações governamentais, se referem às próprias deficiências da gestão pública.

Na RMPA, em 2011, teve início a formulação de um novo modelo de gestão para a região, com a construção de uma governança metropolitana. Assim, o objetivo dessa investigação é verificar a influência da governabilidade e da estrutura do aparelho do Estado para a formação de uma governança metropolitana na RMPA. Busca-se uma compreensão quanto à suficiência do estabelecimento de um sistema de gestão metropolitano com base na governança, e também se destaca a importância da estruturação do aparelho do Estado para efetivação das políticas públicas metropolitanas.

A análise tem apoio numa pesquisa do Instituto de Pesquisas Aplicadas, que avaliou a governança metropolitana no Brasil. Destaca-se que mesmo com a construção de uma nova gestão, a RMPA ainda se encontra distante de uma governança ideal, dados os enfrentamentos quanto à governabilidade e pelas deficiências nas estruturas de planejamento e gestão.

A gestão e o planejamento na RMPA apresentam três momentos: o primeiro caracterizado por uma administração pública centralizada e vertical, controlada pela esfera federal, com a realização dos grandes planos de desenvolvimento, mas com uma gestão excludente, sem a efetiva participação dos governos locais e da sociedade civil. O segundo, marcado pela democratização política do país e da gestão pública, com a inclusão de novos atores ao processo decisão, o surgimento de outras institucionalidades com recorte intermunicipal e a fragmentação do planejamento metropolitano, agravada pela fragilização das estruturas de gestão metropolitana, dados os efeitos das mudanças políticas, quanto, pela própria reforma da administração pública. O terceiro período marca a construção de um novo arranjo institucional para RMPA, baseado na governança metropolitana, na busca de articular capacidades políticas e técnicas.

Na construção do novo arranjo institucional o estabelecimento de uma governança metropolitana está relacionado aos problemas de governabilidade, com o estado e os municípios em posições antagônicas, gerando impasses e pontos de tensão. O consenso em torno dos problemas metropolitanos comuns não garante a construção de soluções cooperadas entre todos os municípios, já que a ação política é restringida por opções políticas distintas, que variam conforme as diferentes legislaturas e implicam em rupturas na execução das políticas públicas metropolitanas.

Uma avaliação objetiva da governança metropolitana no Brasil, realizada pelo IPEA em 2013, apontou que a RMPA, juntamente com as regiões de Recife e Curitiba apresentou um sistema de gestão consolidado e uma articulação para governança média. A RMPA registrou menos da metade da pontuação ideal para um sistema de gestão institucionalizado, e 1/6 da pontuação para um grau de articulação para governança ideal.

A falta de governabilidade plena sobre o espaço metropolitano é um dos problemas enfrentados na RMPA. Embora os avanços em relação ao sistema de gestão anterior, o novo arranjo de gestão metropolitana ainda se mostra voltado para concertação de interesses fragmentados. Quanto às relações federativas, o modelo ainda não dirimiu a disputa entre as articulações verticais, defendidas pelo estado, e articulações horizontais, defendidas pelos municípios e, a inclusão da sociedade civil e demais institucionalidades intermunicipais ainda é insatisfatória. As mudanças no arranjo institucional na RMPA ainda não resolveram os limites administrativos e financeiros, seja pela pouca inclinação para cooperação entre os municípios em projetos de interesse comum, tanto pelo perfil fiscal da RMPA, como pelos enfrentamentos institucionais, restringidos por opções políticas distintas, o que evidencia a impossibilidade de uma governança metropolitana dissociada dos problemas de governabilidade. Assim, a RMPA ainda se encontra aquém de uma governança ideal, dados os enfrentamentos quanto à governabilidade, quanto à necessidade de reorganização das estruturas de planejamento e gestão para ações efetivas.

ABRUCCIO, F. O impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública. Cadernos da ENAP, 1997, p. 6–44. Em: www.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fAbrciocad%2010.pdf

ARAÚJO, C. (2002). A conceituação de governabilidade e governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho. fearp.usp.br, p. 4–27. Em: http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/661

COSTA, M. A.; TSUKUMO, I. T. (Org.) (2013). 40 anos de Regiões Metropolitanas no Brasil. Brasília: Ipea.

GLOBAL DEVELOPMENT NETWORK. Varieties of Governance: Effective Public Service Delivery Concept Note Ninth Global Research Project. [s.d.]. Em: http://www.gdn.int/admin/uploads/editor/files/GDN%20Governance%20Concept%20Note.pdf

IPEA (2013). Projeto Governança Metropolitana no Brasil: Relatório de Pesquisa, Componente I, Subcomponente I.I. Brasília.

KLINK, J. (2009). Novas governanças para as áreas metropolitanas. O panorama internacional e as perspectivas para o caso brasileiro. Cadernos Metrópole. p. 415–433. Em: http://revistas.pucsp.br/index.php/metropole/article/view/5941/4294

LACERDA, N., RIBEIRO, S. (2014). Limites da Gestão Metropolitana e Impasses à Governança Cooperada Intermunicipal no Brasil. Eure, Santiago, v. 40, n. 121, p.185-202. Quadrimestral. Em: http://www.eure.cl/index.php/eure/article/view/454/657

PEREIRA, L. C. B. (2001). A administração pública gerencial: estratégia e estrutura para um novo Estado. Brasília: ENAP.