I Encontro Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas

Resumo Expandido

O desenvolvimento da pesquisa teve como objetivo geral compreender, em termos teórico-conceituais e empíricos, o funcionamento de sistemas de transferências intergovernamentais no Brasil, com ênfase na cota-parte do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, de administração estadual) e no FPM (Fundo de Participação dos Municípios, de gestão federal). Em termos específicos, o texto se propõe a analisar uma série histórica correspondente ao período de 1995 a 2012 do comportamento destes dois mecanismos de transferência intergovernamental nos municípios da região administrativa de Araraquara vis-à-vis as taxas de crescimento econômico nacional e regional e as características intrínsecas a cada qual. Por meio do estudo aqui tratado, podemos ter indicadores da trajetória de desenvolvimento de uma amostra de municípios do interior paulista, identificando o papel do FPM e da cota-parte neste processo.

Trata-se de um estudo de natureza qualitativa, em termos teórico-conceituais e descritivo-analíticos. A pesquisa iniciou-se com o levantamento e a revisão de bibliografia referente a transferências intergovernamentais. Na fase seguinte, obtiveram-se dados de arrecadação tributária e de transferência – junto à Secretaria do Tesouro Nacional (em consulta ao FINBRA – Finanças do Brasil) e à Secretaria da Fazenda de São Paulo, da cota-parte do ICMS e do FPM dos municípios objeto de estudo – para a posterior análise estatístico-descritiva confrontada com as características destes mecanismos de transferência. Os dados organizados foram deflacionados pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

Selecionaram-se municípios da área central do interior paulista – região administrativa de Araraquara – cujas populações, no censo de 2010, superassem o número de 50 mil habitantes. A escolha é fundamentada no uso das faixas populacionais usadas como critério para o repasse do Fundo de Participação dos Municípios e por serem mais adequados para fins de comparação em virtude de um maior dinamismo econômico. 8 (oito) municípios foram analisados nesta pesquisa: Araraquara, Ibitinga, Matão, Pirassununga, Porto Ferreira, Rio Claro, São Carlos e Taquaritinga.

Como usualmente definidos, países federativos são aqueles que adotam a divisão territorial de poder entre unidades subnacionais relativamente autônomas, formando, em seu conjunto, uma entidade soberana. Por vezes, o aparelhamento fiscal de uma federação é tal que, para que os objetivos redistributivos e de fortaleza financeira dos entes subnacionais se satisfaçam, faz-se necessário transferir receitas de níveis mais centrais para os mais descentralizados.

            No Brasil, especialmente a partir da Constituição Federal de 1988, como apontado por vasta literatura, as transferências intergovernamentais se tornaram importantes fontes de “empowerment” dos estados e municípios. Em meio a esse processo, a legislação brasileira procura tratar as transferências com flexibilidade o bastante para acomodar as novas realidades institucionais (BARBOSA et al, 1998), enquanto as reserva como instrumentos para reduzir as desigualdades nos desenvolvimentos regionais. Desse quadro, se destacam dois exemplos distintos de transferências: a cota-parte do ICMS e o FPM.

O Fundo de Participação dos Municípios é um tipo de transferência intergovernamental livre e redistributiva, formada por recursos do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). É livre para a composição de orçamento da jurisdição a que se destina desde que respeitados os ditames constitucionais e infraconstitucionais de gastos (educação, saúde, pessoal, dentre outros), não exige contrapartidas, funciona sob uma base redistributiva e não propriamente premiadora da atividade econômica municipal. Este fundo leva em conta em sua composição, de acordo com o art.91 da CF: “fator representativo do inverso da renda per capita do respectivo estado...” o que serve de estímulo a uma maior equidade no desenvolvimento regional.

Por outro lado, a cota-parte do ICMS, apesar de também ser desvinculada de contrapartidas, trata de produzir uma transferência meramente devolutiva. Como sua incidência é diretamente proporcional às atividades industriais, comerciais e de serviços, denota-se que quanto maior for a atividade econômica desenvolvida por um município, maior será o volume de recursos a ser obtido (PRADO, 2007). De outra maneira, refere-se aqui a uma modalidade de transferência instigadora ao estabelecimento de ações públicas municipais com vistas ao aumento da produção e da renda destinada ao consumo e à produção intrajurisdicional.

Os dados nos permitiram indicar que os repasses do FPM têm adquirido maior importância na composição das finanças municipais. Apenas os municípios de maior porte populacional parecem divergir desta realidade, continuando a manter a cota-parte do ICMS como principal fonte própria de recursos dentre as transferências intergovernamentais. A tendência demonstrada no estudo parece convergir com a visão de outros autores, explorados no trabalho, de que grande parte dos municípios brasileiros, em especial os de pequeno porte, encontra dificuldades para promover o desenvolvimento econômico local, restando alto grau de dependência das fontes de receitas mediante transferência redistributiva.

Observou-se também que a política de redução tributária por meio do IPI realizada em vários momentos a partir de 2009 e com impactos em diversas cadeias produtivas tornou mais acentuado o distanciamento entre os municípios mais e aqueles menos dependentes do FPM para a formação de receitas. Municípios com maior atividade industrial no conjunto de sua economia, o que se correlaciona positivamente com um maior porte populacional, apresentaram um efeito mais benéfico no crescimento e na participação da receita por meio da cota-parte do ICMS com as reduções do IPI, as quais impulsionaram algumas atividades industriais.

            Dada a heterogeneidade da evolução das receitas dos municípios estudados neste trabalho, sugere-se estender a avaliação destes mecanismos por meio de amostras de diferentes regiões brasileiras para compreender os efeitos destas distintas transferências na atividade e na gestão fiscal de municípios no Brasil.

Referências Bibliográficas do Resumo

BARBOSA, A. L. N. et al. Federalismo Fiscal, Eficiência e Equidade: Uma Proposta de Reforma Tributária. Fundação Getúlio Vargas: Rio de Janeiro, 1998.

BRASIL. Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988.

BRASIL. Decreto-lei nº 1.881, de 27/08/1981.

PRADO, Sergio. A Questão Fiscal na Federação Brasileira: diagnóstico e alternativas. LC/BRS/ R.179, 2007.