Capacidades Institucionais de Implementação de Políticas Sociais nos Municípios da Mesorregião Sul Fluminense.
Resumo
Com base na noção de "capacidade institucional" de implementação de políticas sociais, o presente trabalho tem por finalidade analisar comparativamente as diferentes experiências de gestão descentralizada das políticas de educação e saúde nos municípios da Mesorregião Sul Fluminense, no estado do Rio de Janeiro.
Á luz da literatura sobre “capacidades estatais” e descentralização das políticas sociais no contexto brasileiro, a análise se debruçará sobre as condições que esses municípios efetivamente possuem para assumir a provisão dessas políticas, ressaltando suas capacidades burocráticas de implementação de políticas públicas, seus arranjos políticos e decisórios e diferentes graus de articulação com as instâncias superiores de governo e, finalmente, seus constrangimentos.
Capacidade institucional é um conceito abrangente, envolvendo as dimensões políticas, legais, territoriais e administrativas (burocráticas) do processo de implementação das políticas públicas. Genericamente, essa capacidade institucional diz respeito à extensão pela qual as intervenções dos agentes públicos e das políticas públicas alteram os padrões de recursos existentes em uma sociedade e as relações entre sua distribuição. Para as finalidades deste estudo, o conceito de capacidade institucional será operacionalizado para destacar a importância dessa capacidade em contextos de forte dispersão decisória, tais como nos contextos federativos, em que se exigem maiores esforços coordenados de mobilização de recursos políticos e administrativos entre as esferas de governo implicadas no processo de implementação de políticas.
A descentralização dos serviços sociais para as esferas subnacionais de governo assume um papel central nesta discussão. Durante o ápice das reformas desoneradoras do papel do Estado na provisão de políticas sociais, o argumento que prevalecia era aquele que associava positivamente descentralização dos serviços sociais com eficiência e democracia e, simétrica e negativamente, centralização a Estados e sistemas políticos ineficientes e menos democráticos. Portanto, sem olvidar que a descentralização é um instrumento importante de gestão democrática dos serviços sociais, não se pode, contudo, tratá-la como uma panacéia redentora dos problemas estruturais de uma federação. A efetividade do processo de descentralização das políticas sociais depende menos da redução do escopo de atuação do governo federal e mais da redefinição do seu papel estratégico em contextos federativos marcados por fortes disparidades regionais.
A Carta de 1988 estabeleceu um novo pacto federativo ao conferir maior autonomia política, administrativa e financeira as entidades subnacionais, transformando os municípios nos principais provedores dos serviços universais de saúde e educação fundamental. A estrutura federativa no Brasil está apoiada na cooperação entre os entes federados, sob a denominação de regime de colaboração recíproca, descentralizada, com funções compartilhadas.
Porém, em contextos federativos como o brasileiro, marcados por uma forte heterogeneidade socioeconômica e assimetria de recursos entre as diferentes regiões e municípios, a efetividade das "capacidades institucionais" de provisão de serviços de educação e saúde dos entes municipais depende antes de um conjunto de iniciativas de política pública articuladas e coordenadas entre as três esferas de governo. Portanto, a principal tarefa nesse quesito consiste em solucionar os habituais déficits de capacidade, sobretudo burocrática, que atingem as esferas subnacionais de governo, de modo que a assunção de competências de implementação de políticas sociais por parte dessas esferas não conduza a maiores desigualdades socioeconômicas.
Não haverá descentralização exitosa em matéria de serviços sociais para os municípios sem antes repensar o papel que deve jogar as instâncias superiores de governo, bem como o tipo de capacidade administrativa e política que estas devem conservar, para assegurar níveis mínimos de qualidade dos serviços sociais prestados pelas esferas locais de governo, mesmo sendo essas esferas responsáveis constitucionalmente por sua provisão, como no caso brasileiro.
Em vista desse desafio, o estudo destaca a importância dessas capacidades institucionais para a criação de um ethos de negociação intergovernamental, participação democrática e de qualificação técnica e política da burocracia nos municípios da Mesorregião acima destacada. Trata se, em suma, de demonstrar os fatores políticos e institucionais que tornam factíveis, nesses municípios, os preceitos constitucionais relativos à transferência de atribuições de gestão das políticas de educação e saúde, comparando suas diversas experiências e resultados nesse âmbito.